5/2026 instal.pcz.pl

ospodarka odpadami/Waste management

Wprowadzenie

System gospodarki odpadami komu-

nalnymi w Polsce wchodzi obecnie w kolej-

ny etap transformacji instytucjonalnej.

Po okresie intensywnej przebudowy orga-

nizacyjnej po roku 2013, kiedy odpowie-

dzialność za organizację odbioru i zago-

spodarowania odpadów została co do

zasady jednoznacznie przypisana gminom

(wyjątki dotyczą nieruchomości nieza-

mieszkanych, które nie zostały objęte zor-

ganizowanym przez gminę systemem

odbioru odpadów), coraz wyraźniej ujaw-

niają się ograniczenia obecnie funkcjonują-

cego modelu. Z zasady utrzymanie czystości

i porządku, w tym organizacja odbierania

odpadów komunalnych, jest obowiąz-

kiem gminy, a wójt/burmistrz/prezydent

miasta musi udzielić zamówienia publiczne-

go na odbieranie albo na odbieranie

i zagospodarowanie odpadów komunal-

nych [1]. Z perspektywy zarządzania

komunalnego oznacza to, że nawet gdy

gmina dysponuje własną spółką, relacja

„zadanie–wykonawca” musi przejść przez

właściwy tryb prawny, a nie być oparta

wyłącznie na administracyjnym poleceniu

lub prostym zleceniu.

Równocześnie praktyka rynkowa poka-

zała, że gospodarka odpadami ma

tendencję do koncentracji i spadku presji

konkurencyjnej, co ogranicza skuteczność

czysto przetargowego modelu w wielu

lokalizacjach [2, 3]. W badaniu UOKiK

dotyczącym usług zagospodarowania

odpadów komunalnych w instalacjach

wskazano szereg argumentów wzmacnia-

jących rolę gmin w kierunku większej

aktywności właścicielskiej i budowy stabil-

nych zdolności operacyjnych w sektorze

komunalnym [4]. To przede wszystkim

symptomy słabej presji konkurencyjnej

i rosnących kosztów związanych ze wzro-

stem cen energii, kosztów pracy, opłat śro-

dowiskowych, kosztów transportu, które

zdecydowanie ograniczają przewidywal-

ność cen odbioru i zagospodarowania

Spółka komunalna w systemie gospodarki

odpadami komunalnymi w Polsce

A municipal company in the municipal waste

management system in Poland

JURAND BIEŃ, MACIEJ KIEŁBUS

DOI: 10.17512/INSTAL.2026.05.01

Artykuł przedstawia analizę roli spółki komunalnej jako instrumentu realizacji zadań własnych gminy w systemie

gospodarki odpadami komunalnymi w warunkach zmieniającego się otoczenia regulacyjnego i ekonomicznego.

Przedmiotem badania była ocena dopuszczalnych modeli powierzania zadań spółce komunalnej, granic finansowa-

nia działalności ze środków pochodzących z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wpływu

nowych uwarunkowań systemowych na trwałość organizacyjną lokalnych struktur komunalnych. Zastosowano wielo-

etapowe badanie obejmujące analizę dogmatyczno-prawną przepisów prawa, analizę praktyki nadzorczej i kon-

trolnej oraz ocenę uwarunkowań rynkowych i kierunków projektowanych zmian legislacyjnych. Wykazano, że

trwałość wykorzystania spółki komunalnej zależy od zachowania zgodności pomiędzy modelem organizacyjnym,

zasadami powierzania zadań, przejrzystością kosztową oraz zdolnością adaptacji do zmian wynikających z wdra-

żania systemu kaucyjnego i reform systemu komunalnego. Wskazano również rosnące znaczenie modeli współpracy

międzygminnej jako mechanizmu stabilizacji lokalnych systemów odpadowych.

Słowa kluczowe: spółka komunalna, gospodarka odpadami, u.c.p.g., opłata śmieciowa, in-house, PSZOK, system

kaucyjny, współpraca międzygminna

The article presents an analysis of the role of a municipal company as an instrument for implementing municipal own

tasks within the municipal waste management system under changing regulatory and economic conditions. The study

focused on assessing legally permissible models for entrusting tasks to municipal companies, limits of financing their

activities from municipal waste management fees, and the impact of new systemic conditions on the long-term organisa-

tional stability of local municipal structures. A multi-stage desk research methodology was applied, including doctrinal

legal analysis, review of supervisory and audit practice, and assessment of market conditions together with planned

legislative changes. The results indicate that the durability of municipal company involvement depends on consistency

between organisational design, legal entrustment mechanisms, transparent cost allocation, and the ability to adapt to

changes resulting from the deposit return system and ongoing municipal sector reforms. The growing importance

of intermunicipal cooperation models as a stabilising factor for local waste systems was also identified.

Keywords: municipal company, municipal waste management, public procurement, earmarked waste fee, in-house,

civic amenity site, deposit return system, inter-municipal cooperation

dr hab. inż. Jurand Bień, prof. PCz ORCID: 0000-0002-8544-7463 – Dziekan Wydziału Infrastruktury i Środowiska Politechniki Częstochowskiej,

ul. J.H. Dąbrowskiego 73, 42-200 Częstochowa, Autor korespondencyjny: e-mail: jurand.bien@pcz.pl; Maciej Kiełbus – Ziemski&Partners

Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy sp. k., ul. J. Strusia 10, 60-711 Poznań, Polska, e-mail: maciej.kielbus@ziemski.com.pl

instal.pcz.pl

5/2026

Gospodarka odpadami

odpadów. Jednocześnie pojawiają się

nowe uwarunkowania systemowe: wdro-

żenie systemu kaucyjnego, projektowane

zmiany legislacyjne w systemie komunal-

nym, rosnąca presja osiągania poziomów

recyklingu czy zmiana struktury ekono-

micznej frakcji selektywnych. To wszystko

powoduje, że wiele jednostek samorządu

terytorialnego ponownie analizuje możli-

wość wzmacniania własnych struktur

wykonawczych poprzez utworzenie lub

rozwój istniejących spółek komunalnych,

które przestają pełnić wyłącznie rolę

wykonawcy usług technicznych, a stają się

instrumentem zarządzania bezpieczeń-

stwem komunalnym gminy. W tym kontek-

ście spółka komunalna może pełnić trzy

funkcje strategiczne: operatora usług

(głównie: odbiór/PSZOK/instalacje),

regulatora jakości (standaryzacja, eduka-

cja, kontrola operacyjna) oraz integratora

współpracy międzygminnej. Warunkiem

jest jednak projektowanie modelu współ-

pracy i finansowania w sposób zgodny

z powszechnie obowiązującymi przepisami

prawa, a dzięki temu „odporny” na nadzór

ze strony Regionalnej Izby Obrachunkowej

(RIO), kontrolę Najwyższej Izby Kontroli

(NIK) czy Prezesa Urzędu Zamówień

Publicznych (Prezes UZP), a także ryzyka

konkurencyjne [5].

Wskazane uwarunkowania powodu-

ją, że zasadniczym problemem badaw-

czym staje się określenie granic trwałości

organizacyjnej i prawnej modelu opartego

na wykorzystaniu spółki komunalnej jako

narzędzia realizacji zadań własnych gmi-

ny w obszarze gospodarki odpadami.

W szczególności istotne jest rozstrzygnię-

cie, czy w warunkach rosnącej zmienności

regulacyjnej, presji kosztowej oraz mody-

fikacji struktury strumienia odpadów spółka

komunalna może pełnić funkcję stabilnego

operatora systemu komunalnego, czy też

jej rola będzie wymagała redefinicji w kie-

runku nowych modeli organizacyjnych

i finansowych.

Metodyka

Celem badania było ustalenie,

w jakim zakresie spółka komunalna może

stanowić trwały instrument realizacji

zadań własnych gminy w gospodarce

odpadami w warunkach zmieniającego

się otoczenia regulacyjnego, przy jedno-

czesnym zachowaniu zgodności z właści-

wymi trybami wynikającymi z przepisów

prawa, w tym prawa zamówień publicz-

nych, zasadami finansowania systemu

odpadowego oraz ograniczeniami wyni-

kającymi z praktyki nadzorczej i kontroli

publicznej.

Badanie miało charakter jakościowy

i zostało umiejscowione w paradygmacie

analizy instytucjonalno-prawnej, stosowa-

nej w opracowaniach dotyczących funk-

cjonowania systemów komunalnych,

w których przedmiotem oceny pozostają

jednocześnie normy prawne, mechanizmy

organizacyjne oraz ich konsekwencje eko-

nomiczne i operacyjne [3]. Przyjęto zało-

żenie, że funkcjonowanie spółki komunal-

nej w systemie gospodarki odpadami nie

może być analizowane wyłącznie na pod-

stawie pojedynczego aktu prawnego,

ponieważ zakres dopuszczalnych działań

tego podmiotu kształtowany jest przez

współoddziaływanie wielu przepisów pra-

wa, regulacji finansowych, zasad udziela-

nia zamówień publicznych, praktyki

nadzorczej organów kontroli publicznej

a także uwarunkowań rynkowych i konku-

rencyjnych.

W części normatywnej zastosowano

metodę analizy dogmatyczno-prawnej,

obejmującą interpretację przepisów regu-

lujących zadania własne gmin w zakresie

utrzymania czystości i porządku, zasady

funkcjonowania spółek komunalnych, try-

by powierzania zadań własnym podmio-

tom komunalnym oraz dopuszczalne

mechanizmy finansowania systemu gospo-

darowania odpadami komunalnymi.

Drugim komponentem badania była ana-

liza instytucjonalna praktyki stosowania

prawa, przeprowadzona na podstawie

dostępnych rozstrzygnięć regionalnych izb

obrachunkowych, wystąpień pokontrol-

nych Najwyższej Izby Kontroli oraz doku-

mentów interpretacyjnych odnoszących się

do organizacji systemu odpadowego.

W rezultacie pozwoliło to na uchwycenie

rzeczywistych granic dopuszczalności

organizacyjnej, które nie zawsze wynikają

wprost z literalnego brzmienia przepisów,

lecz są kształtowane przez praktykę nad-

zorczą oraz sposób oceny prawidłowości

wydatkowania środków publicznych.

Uzupełniająco wykorzystano analizę sys-

temową obejmującą uwarunkowania eko-

nomiczne rynku gospodarki odpadami,

w tym dostępne raporty dotyczące kon-

centracji rynku, zmian kosztów zagospo-

darowania odpadów oraz wpływu

nowych instrumentów regulacyjnych na

strukturę strumienia surowców wtórnych.

Szczególne znaczenie przypisano ocenie

skutków wdrażania systemu kaucyjnego,

który w sposób bezpośredni wpływa na

ekonomikę funkcjonowania zarówno insta-

lacji komunalnych, jak i spółek realizują-

cych zadania odbioru oraz zagospodaro-

wania odpadów. W części prognostycznej

badania uwzględniono również analizę

projektowanych zmian legislacyjnych

odnoszących się do organizacji systemu

gospodarki odpadami, przyjmując, że

projektowane rozwiązania prawne mogą

w perspektywie krótkoterminowej istotnie

zmodyfikować zakres kompetencji

organizacyjnych gmin oraz sposób funk-

cjonowania podmiotów komunalnych.

Jednocześnie nie sposób wykluczyć, iż

dalsze zmiany prawne – w perspektywie

średnio i długookresowej – w istotny spo-

sób wpłyną na zaprezentowane wyniki

analiz. Szeroko rozumiana gospodarka

odpadami komunalnymi cechuje się

bowiem znaczną dynamiką zmian praw-

nych. Wnioski badawcze formułowano na

podstawie triangulacji źródeł, przyjmując

za najbardziej wiarygodne te ustalenia,

które jednocześnie znajdują potwierdzenie

w obowiązujących regulacjach prawnych,

praktyce nadzorczej oraz obserwowanych

kierunkach zmian organizacyjnych na ryn-

ku usług komunalnych. Zakres badania ma

charakter systemowy i nie obejmuje anali-

zy jednostkowych modeli konkretnych

spółek komunalnych, ponieważ celem

opracowania było wskazanie mechani-

zmów o charakterze uniwersalnym, możli-

wych do zastosowania przez różne

jednostki samorządu terytorialnego nieza-

leżnie od ich wielkości oraz lokalnych

uwarunkowań organizacyjnych.

Zakres dopuszczalnej

aktywności spółki komunalnej

w systemie gospodarki

odpadami komunalnymi

Punktem wyjścia do określenia roli

spółki komunalnej w systemie gospodarki

odpadami pozostaje ustawowe przypisa-

nie odpowiedzialności organizacyjnej

gminie jako podmiotowi realizującemu

zadanie własne w zakresie utrzymani

a czystości i porządku [1]. Oznacza to, że

niezależnie od modelu wykonawczego to

gmina pozostaje podmiotem odpowie-

dzialnym za zapewnienie ciągłości syste-

mu, osiąganie poziomów recyklingu, orga-

nizację odbioru odpadów oraz kontrolę

zgodności funkcjonowania systemu

z wymaganiami ustawowymi.

W praktyce spółka komunalna nie

przejmuje zadania własnego gminy w sen-

sie ustrojowym, lecz staje się narzędziem

organizacyjnym służącym wykonaniu

określonych elementów tego zadania [2].

Rozróżnienie to ma istotne znaczenie,

ponieważ granice aktywności spółki

wyznacza nie tylko zakres przedmiotowy

działalności komunalnej, ale również spo-

sób jej powiązania z interesem publicznym

oraz zakaz finansowania przez gminy

działalności wykraczającej poza uzasad-

niony cel komunalny.

W najbardziej podstawowym zakresie

spółka komunalna może realizować czyn-

ności bezpośrednio związane z odbiorem

odpadów komunalnych od właścicieli nie-

ruchomości, ich transportem oraz przeka-

5/2026 instal.pcz.pl

zaniem do instalacji przetwarzania. Do tej

grupy należy również obsługa punktów

selektywnego zbierania odpadów komu-

nalnych (w tym zbieranie odpadów na

PSZOK), utrzymanie infrastruktury pojemni-

kowej, odbiór odpadów problemowych

oraz organizacja logistyki frakcji zbiera-

nych selektywnie. Są to działania pozosta-

jące w bezpośrednim związku z obo-

wiązkiem gminy wynikającym z systemu

gospodarowania odpadami komunalnymi

i co do zasady nie budzą istotnych wątpli-

wości interpretacyjnych [1]. Zarząd spółki

komunalnej może realizować także okre-

ślone działania władcze wobec właścicie-

li nieruchomości, załatwiając indywidualne

sprawy z zakresu opłat za gospodarowa-

nie odpadami komunalnymi na podstawie

stosownej uchwały rady gminy (rady mia-

sta) będącej aktem prawa miejscowego.

Znacznie szerszy zakres aktywności

pojawia się na poziomie infrastrukturalnym.

Spółki komunalne stają się operatorami

sortowni, kompostowni, stacji przeładunko-

wych oraz innych elementów lokalnej infra-

struktury odpadowej. W tym obszarze

zasadniczego znaczenia nabiera zatem

rozróżnienie pomiędzy prowadzeniem

instalacji służącej bezpośrednio realizacji

zadania własnego a działalnością, która

zaczyna mieć cechy samodzielnej aktyw-

ności rynkowej. Jeżeli instalacja obsługuje

wyłącznie lub dominująco strumień odpa-

dów komunalnych powstających na terenie

gminy lub grupy gmin współpracujących

organizacyjnie to bez wątpienia utrzymuje

ona wyraźny charakter komunalny. W sytu-

acji jednak, gdy znacząca część działal-

ności opiera się na przyjmowaniu strumieni

zewnętrznych, pojawia się konieczność

oceny zgodności takiego modelu z zakre-

sem dopuszczalnej działalności spółki.

Zauważyć też trzeba, że w ostatnich

latach obserwuje się także trzeci poziom

aktywności, który można określić jako funk-

cję systemową. Spółki komunalne uczestni-

czą w przygotowywaniu analiz koszto-

wych systemu, prowadzeniu monitoringu

jakości selektywnej zbiórki (a w przypadku

spółek instalacyjnych wręcz kreatora okre-

ślonych standardów poprzez świadomie

kształtowaną politykę cenową), organiza-

cji kampanii edukacyjnych oraz opracowy-

waniu rozwiązań logistycznych związa-

nych z dostosowaniem systemu do nowych

wymogów recyklingowych [4]. Funkcje te

nie mają już charakteru wyłącznie wyko-

nawczego, lecz stają się elementem zarzą-

dzania komunalnego. W tym miejscu naj-

pełniej ujawnia się zmiana pozycji spółki

komunalnej: z wykonawcy technicznego

na operatora bezpieczeństwa systemowe-

go. W warunkach niestabilności cen za

zagospodarowanie odpadów, ograniczo-

nej konkurencji rynkowej oraz rosnących

wymagań regulacyjnych własny podmiot

zaczyna pełnić rolę stabilizując zdolność

gminy do wykonywania obowiązków usta-

wowych.

Jednocześnie należy podkreślić, że roz-

szerzanie zakresu działalności spółki komu-

nalnej – podobnie jak jej utworzenie –

wymaga zachowania pełnej zgodności

z właściwym powierzeniem zadań. Sama

możliwość wykonywania określonych czyn-

ności nie oznacza bowiem automatycznej

dopuszczalności ich powierzania poza try-

bem przewidzianym w przepisach o zamó-

wieniach publicznych lub poza konstrukcją

powierzenia wewnętrznego. W konse-

kwencji zakres przedmiotowy działalności

spółki musi być każdorazowo analizowany

równolegle z prawidłowością modelu

organizacyjnego jej relacji z gminą.

W praktyce oznacza to, że trwałość funk-

cjonowania spółki komunalnej zależy nie

tyle od szerokości formalnego katalogu

możliwych usług, ile od zdolności gminy do

prawidłowego zbudowania całego mode-

lu instytucjonalnego obejmującego wła-

sność, kontrolę, finansowanie oraz zgod-

ność proceduralną.

Poniżej zestawiono zadania spółki

komunalnej w obowiązującej ramie praw-

nej:

Zakres usług. Spółka komunalna

może realizować na rzecz gminy łańcuch

usług odpadowych polegających na:

odbieraniu i transporcie odpadów komu-

nalnych, prowadzeniu punktów selektyw-

nego zbierania odpadów komunalnych

(PSZOK), zagospodarowaniu odpadów,

a także działania „systemowe” wprost

wskazane w u.c.p.g., takie jak edukacja

ekologiczna, obsługa administracyjna, o ile

są one powierzone spółce jako element

właściwie skonstruowanej usługi syste-

mowej [1].

Pozycja prawna spółki. Ustawa

o gospodarce komunalnej dopuszcza pro-

wadzenie gospodarki komunalnej m.in.

w formie spółek prawa handlowego

(zasadniczo: spółka z ograniczoną odpo-

wiedzialnością lub spółka akcyjna) oraz

przewiduje ramy tworzenia spółek kapitało-

wych z udziałem JST [6]. Jednocześnie usta-

wa wskazuje także, że tworzenie

i przystępowanie do spółek (poza sferą

użyteczności publicznej – po spełnieniu

określonych ustawowo przesłanek) ma

następować na zasadach gwarantujących

zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji

oraz spełnienie zasad przejrzystości i pro-

porcjonalności, co jest istotne przy ocenie

modeli powierzania zadań odpadowych [6].

Obowiązek kontraktowania.

W obowiązującym systemie u.c.p.g. gmina

ma obowiązek zorganizowania odbierania

odpadów komunalnych od nieruchomości

zamieszkałych, a wójt/burmistrz/prezy-

dent miasta ma obowiązek udzielić zamó-

wienia publicznego na odbieranie albo

odbieranie i zagospodarowanie odpadów

[1]. To oznacza, że „własna spółka” nie eli-

minuje konieczności wyboru trybu prawne-

go, lecz zmienia możliwe opcje (np. in-

-house) i akcentuje potrzebę stałej weryfi-

kacji spełnienia przesłanek prawa

zamówień publicznych [7]. Jednocześnie

eliminuje to możliwość świadczenia usługi

odbioru odpadów poprzez jednostki orga-

nizacyjne gminy, które nie posiadają oso-

bowości prawnej (np. Zakłady budżetowe),

gdyż nie można udzielić im zamówienia

publicznego.

Ograniczenia operacyjne i ryzyka

regulacyjne. Ryzyko dla spółki i gminy

pojawia się jako:

Ryzyko trybu

udzielenia zamówienia

nieprawidłowe zastoso-

wanie trybu z wolnej ręki

(w tym in-house) otwiera

drogę do sporów i desta-

bilizacji kontraktu [7]

Ryzyko konkurencyjne

koncentracja rynku i deficyt

konkurencji są diagnozowane

w analizach UOKiK,

a w praktyce mogą skutko-

wać zarówno wzrostem cen,

jak i presją na „zamknięcie”

systemu w strukturach

komunalnych [5]

Ryzyko finansowe

koszty systemu finanso-

wanego opłatą odpado-

wą są ustawowo skatalo-

gowane [1], a wydatki

poza katalogiem są

kwestionowane

w nadzorze RIO

Ryzyko nadzoru

właścicielskiego

w spółkach z udziałem JST

funkcjonuje szczególna waga

nadzoru właścicielskiego,

a błędy w rozdziale ról

(gmina jako regulator usług

i jednocześnie właściciel

wykonawcy) zwiększają

ryzyko sporów o przejrzy-

stość i konkurencyjność [6]

Modele powierzania zadań

spółce komunalnej: przetarg,

zamówienie in-house oraz

rozwiązania mieszane

Zakres dopuszczalnej aktywności spół-

ki komunalnej w gospodarce odpadami

pozostaje ściśle związany z trybem,

w jakim gmina powierza jej wykonywanie

określonych czynności. Sam fakt posiada-

nia przez jednostkę samorządu terytorial-

nego udziałów lub akcji w spółce nie stano-

wi podstawy do bezpośredniego przeka-

zania realizacji zadania publicznego,

ponieważ ustawodawca jednoznacznie

podporządkował organizację odbioru

odpadów komunalnych regułom procedu-

ralnym wynikającym z systemu zamówień

publicznych [7]. W konsekwencji każda

decyzja organizacyjna dotycząca wyko-

rzystania własnej spółki komunalnej wyma-

ga wcześniejszego rozstrzygnięcia, czy

zadanie będzie realizowane w formule

konkurencyjnej, czy też spełnione są prze-

słanki dopuszczające zastosowanie tzw.

powierzenia wewnętrznego. W praktyce

oznacza to, że gmina może współpraco-

wać ze spółką komunalną w dwóch reżi-

mach: rynkowym (spółka startuje w przetar-

gu na tych samych zasadach co inni),

instal.pcz.pl

5/2026

wewnętrznym („in-house”), przy czym ten

wariant wymaga spełnienia przesłanek

prawa zamówień publicznych (PZP) doty-

czących kontroli, struktury kapitałowej

i udziału działalności wykonywanej na

rzecz podmiotu kontrolującego [7].

Jednocześnie nakaz udzielenia zamówie-

nia publicznego na odbiór odpadów lub

usługę kompleksową, w skład której wcho-

dzi odbiór odpadów, eliminuje możliwość

powierzenia realizacji tych zadań spółce

w innym trybie niż udzielenie zamówienia

publicznego. Model in house wykluczony

jest natomiast w przypadku odbioru odpa-

dów komunalnych od właścicieli nierucho-

mości niezamieszkanych, nawet gdy objęci

są zorganizowanym przez gminę systemem

odbioru. W przypadku tego typu nierucho-

mości ustawodawca wprowadził bez-

względny obowiązek przetargowy.

Przeprowadzona analiza wskazuje, że

najczęściej występującym rozwiązaniem

pozostaje model konkurencyjny, w którym

gmina organizuje postępowanie przetargo-

we na odbieranie albo odbieranie i zago-

spodarowanie odpadów komunalnych

zgodnie z art. 6d ustawy o utrzymaniu czy-

stości i porządku w gminach. W tym mode-

lu spółka komunalna funkcjonuje na takich

samych zasadach jak inni uczestnicy rynku

i może uzyskać zamówienie wyłącznie po

złożeniu najkorzystniejszej oferty.

Mimo to, w wielu gminach obserwuje

się ograniczoną liczbę oferentów, powta-

rzalność tych samych uczestników rynku

oraz znaczną wrażliwość cen ofertowych

na zmiany kosztów energii, paliw, pracy

i zagospodarowania odpadów. W takich

warunkach część samorządów zaczęła

rozwijać model oparty na wykorzystaniu

zamówienia wewnętrznego, określanego

jako model „in-house”. Konstrukcja ta

pozwala na powierzenie realizacji zadania

własnej spółce bez organizowania postę-

powania konkurencyjnego, pod warunkiem

spełnienia ściśle określonych przesłanek

prawnych. Co więcej w przypadku zamó-

wienia in-house opartego na przepisach

Prawa zamówień publicznych koniecznym

jest zastosowanie określonej przepisami

procedury podlegającej kontroli Krajowej

Izby Odwoławczej i Sądu Zamówień

Publicznych. Kluczowe znaczenie ma tutaj

występowanie kontroli odpowiadającej

kontroli sprawowanej nad własnymi jed-

nostkami, polegającej na dominującym

wpływie na cele strategiczne oraz istotne

decyzje dotyczące zarządzania sprawami

tej spółki. Ponadto kontrola ta nie może

mieć charakteru wyłącznie właścicielskiego

w sensie formalnym, lecz powinna znajdo-

wać odzwierciedlenie w rzeczywistej zdol-

ności kształtowania strategicznych decyzji

gospodarczych, kierunków rozwoju oraz

polityki operacyjnej podmiotu. Kontrola ta

musi być wykonywana faktycznie, a nie

pozostawać wyłącznie elementem formal-

nym. Dalej dominująca część aktywności

gospodarczej podmiotu musi być wykony-

wana na rzecz jednostki samorządu teryto-

rialnego sprawującej kontrolę lub podmio-

tów pozostających w tym samym układzie

właścicielskim [8]. W praktyce oznacza to

konieczność zachowania proporcji działal-

ności komunalnej wyraźnie dominującej

nad działalnością rynkową. Każde rozsze-

rzenie aktywności komercyjnej spółki może

prowadzić do osłabienia podstaw praw-

nych stosowania modelu „in-house”,

a w konsekwencji do zakwestionowania

legalności powierzenia. W modelu „in-

-house” opartym na Prawie zamówień

publicznych poziom zależności ekonomicz-

nej musi wynosić ponad 90%.

Z punktu widzenia samorządów model

„in-house” daje istotne korzyści organiza-

cyjne. Pozwala na stabilizację kosztów,

większą przewidywalność realizacji usług,

wyższy poziom kontroli oraz możliwość

planowania długoterminowych inwestycji

infrastrukturalnych bez ryzyka utraty opera-

tora systemu po kolejnym postępowaniu

przetargowym. Szczególnego znaczenia

nabiera to w sytuacjach, gdy spółka komu-

nalna obsługuje równocześnie odbiór

odpadów, punkt selektywnego zbierania

odpadów komunalnych oraz elementy

lokalnej infrastruktury przetwarzania.

W modelu tym – podobnie jak w mo-

delach konkurencyjnych – zdarzają się jed-

nak nieprawidłowości. Do najczęściej iden-

tyfikowanych należy niewystarczające

udokumentowanie kontroli analogicznej,

brak spójności pomiędzy przedmiotem

działalności spółki a zakresem powierza-

nych usług oraz nieprecyzyjne rozdzielenie

kosztów działalności komunalnej od dzia-

łalności dodatkowej. Organy nadzorcze

zwracają również uwagę, że samo powo-

łanie spółki komunalnej nie może być trak-

towane jako mechanizm omijania konku-

rencyjnych procedur rynkowych [9].

W takich warunkach nie dziwi, że

coraz częściej spotykanym rozwiązaniem

staje się model mieszany, w którym część

zadań pozostaje powierzona spółce komu-

nalnej, natomiast część realizowana jest

przez operatorów wyłonionych w postępo-

waniu konkurencyjnym. Dotyczy to zwłasz-

cza sytuacji, w których spółka komunalna

odpowiada za odbiór odpadów lub obsłu-

gę PSZOK, natomiast zagospodarowanie

frakcji kierowane jest do podmiotów

zewnętrznych. Model ten pozwala gminie

zachować częściową kontrolę nad syste-

mem, a jednocześnie korzystać z konkuren-

Gospodarka odpadami

Tabela 1. Porównanie modeli współpracy na linii gmina-spółka

Table 1. A comparison of cooperation models between comunity - municipal company

Model współpracy Uwarunkowania Typowe zastosowa-

nie w odpadach

Mocne strony Ograniczenia

i ryzyka

Mechanizmy kontroli

i rozliczeń (minimum)

Przetarg konkuren-

cyjny (spółka

startuje na rynku)

Obowiązek udzielenia zamówienia

na odbiór lub odbiór + zagospodaro-

wanie [1].

Odbiór, transport,

PSZOK (usługa),

zagospodarowanie

Formalna

konkurencja

Często niska liczba ofert;

ryzyko „jednego wyko-

nawcy” i presji cenowej

Audyt jakości,

benchmarking cen [5]

Spółka celowa

(gminna lub wielo-

gminna), „in-house”

JST mogą tworzyć spółki kapitałowe;

ramy konkurencyjne, zwłaszcza poza

użytecznością publiczną [6]

Kontrola jak nad własną jednostką;

ponad 90% działalności na rzecz

kontrolującego; zasadniczo brak

kapitału prywatnego [7]

Budowa/eksploata-

cja instalacji

i logistyka

Stabilny odbiór,

PSZOK, część działań

systemowych

Efekt skali, kontrola

infrastruktury

Stabilność opera-

cyjna, możliwość

budowy kompetencji

i inwestycji

Ryzyko niespełnienia

przesłanek (zwłaszcza

„90%”), w tym

w grupach kapitałowych;

ryzyko sporów

o obejście konkurencji

Umowy właścicielskie,

taryfy/plan finansowy,

rozdzielność rachunko-

wa, jawne zasady

dostępu do instalacji [6]

Partnerstwo

publiczno-prywatne

Umożliwia realizację zadań gospo-

darki komunalnej w trybach przewi-

dzianych ustawowo, obok PZP

Instalacje (MBP,

kompostownie, RDF,

ITPOK), duży CAPEX

Transfer części ryzyk

na partnera, dostęp

do know-how

i finansowania

Złożony model, ryzyko

źle wycenionych ryzyk

i długich negocjacji

Model opłat za dostęp-

ność, KPI, mechanizmy

waloryzacji, prawo

step-in

Współpraca

międzygminna

(związek/porozu-

mienie) + spółka

operator

Opłata może być dochodem związku

w zakresie przejętych zadań;

konsekwencje dla finansowania

i kompetencji [10]

Przejęcie systemu

odpadowego,

wspólny PSZOK,

instalacje

Efekt skali, wspólne

inwestycje

Ryzyko konfliktów

międzygminnych,

trudniejsze zarządzanie

Statutowy podział ról:

związek jako organiza-

tor, spółka jako operator;

wieloletnie KPI [10]

5/2026 instal.pcz.pl

cji w miejscu, gdzie rynek pozostaje rela-

tywnie stabilny.

W warunkach obecnych zmian regula-

cyjnych wybór modelu powierzania zadań

nabiera dodatkowego znaczenia (tabela 1).

Wdrożenie systemu kaucyjnego, zmiana

struktury ekonomicznej frakcji selektywnych

oraz rosnące koszty zagospodarowania

powodują, że model organizacyjny prze-

staje być wyłącznie kwestią formalnopraw-

ną, a staje się elementem strategicznego

zarządzania odpornością całego systemu

komunalnego. Minimalny zestaw kryteriów,

które gmina powinna udokumentować

przed wyborem modelu, powinien obejmo-

wać: strukturę i zmienność kosztów (według

frakcji), ryzyka rynkowe (liczba potencjal-

nych wykonawców; rynek instalacji), goto-

wość spółki do spełnienia przesłanek „in-

-house” (jeśli brane pod uwagę), zdolność

inwestycyjną i finansowanie (PSZOK/insta-

lacje), ryzyka nadzorcze ze strony RIO

w obszarze finansowania opłatą oraz ewen-

tualnej potrzeby współpracy międzygminnej.

Jednocześnie podkreślić należy, iż

w przypadku realizacji innych zadań niż

odbiór odpadów komunalnych gminy mają

większą elastyczność wyboru form działa-

nia. Dotyczy to także możliwości oparcia

relacji ze spółką komunalną na modelu

„in-house” wynikającym z przepisów usta-

wy o gospodarce komunalnej [6]. W przy-

padku tego modelu poziom zależności

ekonomicznej od gminy jest niższy i wynosi

ponad 80%. Co więcej, taki model pozwa-

la na budowanie relacji długookresowych,

gdyż w tym przypadku nie znajduje zastoso-

wania ograniczenie zawierania umów

w sprawie zamówienia publicznego do 4 lat.

W modelu tym złagodzone są także

wymogi proceduralne związane z powie-

rzaniem zadań publicznych spółce komu-

nalnej.

Finansowanie z opłaty za

gospodarowanie odpadami

Jednym z najistotniejszych zagadnień

decydujących o trwałości organizacyjnej

udziału spółki komunalnej w systemie

gospodarki odpadami pozostaje sposób

finansowania powierzanych jej zadań.

W praktyce samorządowej właśnie ten

obszar najczęściej staje się przedmiotem

sporów interpretacyjnych oraz ocen nad-

zorczych, ponieważ granica pomiędzy

finansowaniem zadania własnego gminy

a finansowaniem działalności gospodar-

czej spółki nie zawsze jest jednoznacznie

zdefiniowana na poziomie operacyjnym.

Punktem wyjścia pozostaje zasada,

zgodnie z którą opłata za gospodarowanie

odpadami komunalnymi ma charakter celo-

wy i może być przeznaczana wyłącznie na

finansowanie ustawowo określonych kosz-

tów funkcjonowania systemu gospodaro-

wania odpadami komunalnymi [1].

Oznacza to, że środki od mieszkańców

gmina może przeznaczyć wyłącznie na

pokrycie kosztów związanych z gospoda-

rowaniem odpadami komunalnymi, które

pozostają w bezpośrednim związku z reali-

zacją ustawowo określonych obowiązków

gminy. W najbardziej klasycznym ujęciu do

kosztów kwalifikowanych zalicza się

wydatki związane z odbiorem, transpor-

tem, zbieraniem, odzyskiem i unieszkodli-

wianiem odpadów komunalnych, a także

tworzeniem i funkcjonowaniem punktów

selektywnego zbierania odpadów komu-

nalnych i obsługą administracyjną systemu,

a także działalności edukacyjną w zakresie

prawidłowego postępowania z odpadami

komunalnymi. Ustawa przewiduje także

możliwość pokrywania kosztów usunięcia

odpadów komunalnych z miejsc nieprze-

znaczonych do ich składowania lub maga-

zynowania, czyli tzw. „dzikie wysypiska”.

Jeżeli spółka komunalna wykonuje te czyn-

ności na rzecz gminy, wynagrodzenie

wypłacane jej za realizację tych usług mie-

ści się w dopuszczalnym zakresie finanso-

wania. Istotne znaczenie ma przy tym zasa-

da ekwiwalentności kosztowej. Środki sys-

temowe nie mogą być wykorzystywane do

tworzenia nadwyżek finansowych niezwią-

zanych z wykonywaniem zadania komu-

nalnego ani do finansowania działalności

inwestycyjnej, która nie pozostaje w bezpo-

średnim związku z bieżącym funkcjonowa-

niem systemu odpadowego. Wyjątkiem

w tym zakresie są koszty tworzenia PSZOK

lub punktów napraw i ponownego użycia

produktów lub części produktów niebędą-

cych odpadami. W praktyce oznacza to,

że każda pozycja kosztowa ujmowana

w kalkulacji wynagrodzenia spółki powinna

być możliwa do obrony zarówno pod

względem rachunkowym, jak i funkcjonal-

nym bo ustawodawca wprost zakazuje

wykorzystywania tych środków na cele nie-

związane z pokrywaniem kosztów funkcjo-

nowania systemu [1]. A właśnie praktyka

nadzorcza regionalnych izb obrachunko-

wych pokazuje, że brak wyraźnego roz-

działu kosztów jest jedną z najczęściej

identyfikowanych nieprawidłowości.

Organy nadzoru podkreślają, że nawet

jeżeli spółka pozostaje w pełni własnością

gminy, nie zwalnia to jednostki samorządu

terytorialnego z obowiązku wykazania, iż

środki pochodzące z opłaty za gospodaro-

wanie odpadami zostały wykorzystane

wyłącznie na realizację celu ustawowego.

Katalog dopuszczalny i niedopuszczal-

ny do finasowania przedstawiono w tabeli 2.

Kolejną kwestią są także koszty pośred-

nie. Dotyczy to w szczególności sytuacji,

gdy spółka komunalna prowadzi działal-

ność wielobranżową, obejmującą równo-

cześnie gospodarkę odpadami, utrzymanie

zieleni, usługi wodociągowe lub inne zada-

nia komunalne. W takich przypadkach

konieczne staje się precyzyjne rozdzielenie

kosztów wspólnych, tak aby środki z opłaty

odpadowej nie finansowały działalności

niezwiązanej z systemem gospodarowania

odpadami. Dotyczy to tak kosztów admini-

stracji, jak i kosztów utrzymania zaplecza

technicznego, kosztów zarządu oraz

wspólnej infrastruktury.

Tabela 2. Katalog dopuszczalnego i niedopuszczalnego finansowania z opłaty za odbiór odpadów [1]

Table 2. A list of acceptable and unacceptable sources of funding for waste collection fee

Kategoria

Dopuszczalne finansowanie

z opłaty (typowe przykłady)

Niedopuszczalne lub wysokiego

ryzyka (typowe przykłady)

Podstawa/

uzasadnienie

Usługi podstawowe

systemu

Odbiór, transport, zbieranie,

odzysk, unieszkodliwianie; kontrak-

ty na zagospodarowanie frakcji

Część zadań „porządkowych” nie-

związanych z odpadami komunal-

nymi (np. ogólne utrzymanie zieleni)

Wprost w katalogu,

art. 6r ust. 2 pkt 1

PSZOK i infrastruk-

tura selektywnej

zbiórki

Utworzenie i utrzymanie PSZOK,

wyposażenie, obsługa, ewidencja

Inwestycje infrastrukturalne bez

związku z selektywną zbiórką

(np. obiekty niezwiązane z PSZOK)

Wprost w katalogu,

art. 6r ust. 2 pkt 2

Administracja

i edukacja

Obsługa administracyjna systemu,

edukacja ekologiczna w zakresie

prawidłowego postępowania

z odpadami komunalnymi

Koszty promocji niezwiązanej

z postępowaniem z odpadami

Wprost w katalogu,

art. 6r ust. 2 pkt 3 i 4

Pojemniki/worki Zakup pojemników/worków dla

nieruchomości, utrzymanie sanitar-

ne i techniczne pojemników

Zakup sprzętu niezwiązanego

z pojemnikami na odpady lub

poza systemem (ryzyko kwalifikacji)

Dopuszczalne na

podstawie art. 6r

ust. 2a.

Usuwanie „dzikich

wysypisk”

Usuwanie odpadów komunalnych

z miejsc nielegalnych (w zakresie

przewidzianym ustawą)

Usuwanie odpadów innych niż

komunalne w formule „ogólnej”

(ryzyko dowodowe)

Dopuszczalne na

podstawie art. 6r

ust. 2b.

Punkty napraw

i wymiany

tworzenie i utrzymanie punktów

napraw i ponownego użycia

produktów lub części produktów

niebędących odpadami

Przyjmowanie i naprawa odpadów

innych niż komunalne

Dopuszczalne

na podstawie art. 6r

ust. 2aa.

Nadwyżki

i przesunięcia

Finansowanie kosztów systemu

z nadwyżek lat ubiegłych; wymóg

właściwego rozliczenia

Przeznaczenie nadwyżki na inne cele RIO wskazuje na

konieczność rozlicze-

nia nadwyżek

w ramach systemu [11]

instal.pcz.pl

5/2026

Jeżeli spółka komunalna eksploatuje

sortownię, kompostownię lub stację przeła-

dunkową, pojawia się pytanie o możliwość

pokrywania kosztów amortyzacji, remon-

tów lub modernizacji z opłaty odpadowej.

Co do zasady dopuszczalne pozostaje

finansowanie kosztów eksploatacyjnych

niezbędnych do bieżącego funkcjonowa-

nia systemu, natomiast finansowanie rozbu-

dowy infrastruktury nie może być finanso-

wane ze środków pochodzących z opłaty

za gospodarowanie odpadami komunal-

nymi. W warunkach wdrażania systemu

kaucyjnego, o którym będzie jeszcze póź-

niej, problem ten nabiera dodatkowego

znaczenia. Ograniczenie strumienia

najbardziej wartościowych frakcji surowco-

wych prowadzi bowiem do spadku przy-

chodów ze sprzedaży materiałów wtórnych,

co zwiększać będzie presję na pokrywanie

kosztów funkcjonowania instalacji z opłaty

ponoszonej przez mieszkańców.

Warto również podkreślić, że spółka

komunalna nie może traktować środków

systemowych jako mechanizmu kompenso-

wania działalności komercyjnej. Jeżeli rów-

nolegle wykonuje usługi na rzecz innych

podmiotów lub prowadzi działalność ryn-

kową poza systemem komunalnym, zasad-

nym staje się rozdzielenie rachunkowe obu

obszarów aktywności.

Wpływ systemu kaucyjnego

na spółki komunalne

System kaucyjny wszedł w życie z dnia

1.10.2025 r., i trzeba zaznaczyć, że stano-

wi jedną z najistotniejszych zmian struktural-

nych wpływających obecnie na organiza-

cję lokalnych systemów gospodarki odpa-

dami. W odróżnieniu od wcześniejszych

zmian legislacyjnych, które koncentrowały

się przede wszystkim na obowiązkach

organizacyjnych gmin lub poziomach recy-

klingu, system kaucyjny oddziałuje bezpo-

średnio na ekonomiczną strukturę strumienia

odpadów komunalnych, a tym samym na

warunki funkcjonowania spółek komunal-

nych uczestniczących w odbiorze i zago-

spodarowaniu odpadów.

System kaucyjny obejmuje m.in. butelki

jednorazowego użytku z tworzyw sztucz-

nych na napoje do 3 l oraz puszki metalo-

we do 1 l (kaucja 0,50 zł), a także butelki

szklane wielokrotnego użytku do 1,5 l (kau-

cja 1,00 zł) [12]. To oznacza, że część naj-

bardziej wartościowych surowców wtór-

nych przesunięta została poza komunalny.

Materiały te, mimo że generowały określo-

ne koszty logistyczne, jednocześnie pozo-

stawały nośnikiem przychodów uzyskiwa-

nych przez operatorów systemu poprzez

sprzedaż surowców wtórnych.

Dla spółek komunalnych oznacza to

zmianę o charakterze fundamentalnym, bo

jest to „odpływ” części surowców wtórnych

wysokiej wartości. Obecnie strumień odpa-

dów pozostający w systemie gminnym

będzie w większym stopniu składał się

z frakcji trudniejszych technologicznie, bar-

dziej zanieczyszczonych oraz mniej warto-

ściowych ekonomicznie. Prowadzić to

będzie do wzrostu kosztu jednostkowego

zagospodarowania jednej tony odpadów

przy jednoczesnym ograniczeniu możliwo-

ści kompensowania tych kosztów przycho-

dami materiałowymi. Szczególnie silnie zja-

wisko to będzie odczuwalne w przypadku

spółek komunalnych eksploatujących sor-

townie odpadów lub uczestniczących

w przygotowaniu frakcji surowcowych do

dalszego recyklingu. Dodatkowym proble-

mem staje się zmiana struktury odbioru

selektywnego. Ograniczenie udziału opa-

kowań kaucyjnych może doprowadzić do

konieczności korekty częstotliwości odbio-

ru, zmiany harmonogramów transporto-

wych oraz ponownego przeliczenia efek-

tywności tras odbioru odpadów. Dla spółek

komunalnych oznacza to konieczność

dostosowania tak taboru, jak i organizacji

pracy do nowego profilu strumienia odpa-

dowego.

Zauważalna będzie też zmiana funk-

cjonowania punktów selektywnego zbiera-

nia odpadów komunalnych. Choć formal-

nie system kaucyjny opiera się przede

wszystkim na zwrocie opakowań w jed-

nostkach handlowych, praktyka, zwłaszcza

w początkowej fazie wdrażania systemu,

może być taka, że odpad „butelkowo-

-puszkowy” może zachowywać się cha-

otycznie: część mieszkańców będzie odda-

wać opakowania w sklepach, część dalej

umieszczać w żółtym worku, część dowo-

zić je do PSZOK, a część w ogóle „pogubi

się” w nowym systemie. Spółki komunalne

będą musiały równolegle prowadzić dzia-

łania informacyjne, edukacyjne oraz ope-

racyjne służące ograniczeniu błędów

segregacji odpadów. W rezultacie

w wymiarze finansowym system kaucyjny

może pośrednio zwiększyć presję na

poziom opłat ponoszonych przez miesz-

kańców lub dopłat czynionych do systemu

przez gminy z innych środków własnych,

które w konsekwencji nie będą mogły być

przeznaczane na działania prorozwojowe.

Jeżeli bowiem koszty funkcjonowania sys-

temu pozostaną na zbliżonym poziomie,

a jednocześnie zmniejszeniu ulegną przy-

chody wynikające ze sprzedaży frakcji

materiałowych, luka finansowa będzie

musiała zostać pokryta innymi mechani-

zmami. W praktyce to konieczność rewizji

kalkulacji stawek za odbiór i zagospodaro-

wanie, ewentualnie poszukiwanie nowych

źródeł efektywności organizacyjnej.

Podsumowując, można przyjąć, że sys-

tem kaucyjny nie osłabi roli spółek komunal-

nych w systemie gospodarki odpadami,

lecz zmieni warunki, w jakich będą one

funkcjonować [13]. Rozpatrzmy trzy scena-

riusze operacyjne.

1) Scenariusz pasywny - spółka ogranicza

się do dostosowania umów odbioru

i sortowania (mniejsze wolumeny PET/

Al), renegocjuje parametry (częstotliwo-

ści, poziomy jakości) i wzmacnia kontro-

lę kosztów frakcyjnych. Uzasadnieniem

jest poprawa przejrzystości kosztów

w dokumentach zamówieniowych jako

kierunek projektowany w projekcie usta-

wy o zmianie ustawy o utrzymaniu czy-

stości i porządku w gminach (Numer

projektu: UD252) [14].

2) Scenariusz usługodawcy - spółka staje

się operatorem punktu/ów odbioru

(w tym poprzez PSZOK jako lokalizację

techniczną), realizuje usługi magazyno-

wania, transportu i wstępnego sortowa-

nia opakowań kaucyjnych na zlecenie

podmiotu reprezentującego lub sieci

handlowych. Tu kluczowe jest rozdziele-

nie finansowania: to nie jest koszt syste-

mu gminnego z art. 6r, tylko osobny

kontrakt (rynek kaucyjny). Działalność ta

traktowana jest jako działalność komer-

cyjna, wskutek czego może negatywnie

wpłynąć na możliwość udzielenia lub

kontynuowania dotychczasowej relacji

z gminą opartej na modelu „in-house”.

3) Scenariusz integracyjny - spółka łączy

rozwój PSZOK, punktów napraw/

ponownego użycia i obsługi strumienia

kaucyjnego, budując lokalne „centrum

obiegu” (collection + reuse). Ustawa

o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach dopuszcza finansowanie

punktów napraw i ponownego użycia

produktów lub części produktów niebę-

dących odpadami ze środków opłaty,

co może częściowo wspierać tę transfor-

mację po stronie systemu gminnego [1].

Spółka komunalna jako narzędzie

współpracy międzygminnej i stabilizacji

regionalnych systemów odpadowych

Rosnąca złożoność organizacyjna sys-

temu gospodarki odpadami powoduje, że

zdolność pojedynczej gminy do samodziel-

nego utrzymania pełnej efektywności ope-

racyjnej staje się ograniczona. Dotyczy to

zwłaszcza gmin mniejszych, w których ska-

la strumienia odpadów nie zawsze uzasad-

nia ekonomicznie rozwój własnej infrastruk-

tury technicznej, utrzymywanie rozbudowa-

nego zaplecza transportowego czy

tworzenie samodzielnych rezerw organiza-

cyjnych pozwalających reagować na

zmienność rynku usług odpadowych.

W takich warunkach spółka komunalna

coraz częściej przestaje być wyłącznie

narzędziem lokalnego wykonywania zada-

nia własnego, a zaczyna pełnić funkcję

platformy integrującej współpracę pomię-

Gospodarka odpadami

5/2026 instal.pcz.pl

dzy kilkoma jednostkami samorządu teryto-

rialnego. Znaczenie tego modelu rośnie

szczególnie tam, gdzie występuje potrzeba

zapewnienia ciągłości odbioru odpadów,

utrzymania ekonomicznej racjonalności

inwestycji infrastrukturalnych oraz ograni-

czenia ryzyka gwałtownych wzrostów

kosztów zagospodarowania. W praktyce

wspólne wykorzystanie jednego podmiotu

komunalnego pozwala rozłożyć koszty

stałe na większy strumień odpadów,

zwiększyć przewidywalność wykorzystania

infrastruktury oraz poprawić efektywność

planowania logistycznego.

Najprostszym organizacyjnie rozwią-

zaniem pozostaje model, w którym jedna

gmina tworzy spółkę komunalną, a pozo-

stałe jednostki powierzają tej spółce okre-

ślone zadania. Model taki może funkcjono-

wać skutecznie wyłącznie wtedy,

gdy zakres działalności spółki pozostaje

zgodny z dopuszczalnymi zasadami wyko-

nywania działalności komunalnej, a jedno-

cześnie nie dochodzi do naruszenia prze-

słanek, od których zależy możliwość stoso-

wania uproszczonych mechanizmów

powierzania zadań. W praktyce każde

rozszerzenie działalności poza obszar wła-

sny wymaga bardzo ostrożnej oceny wpły-

wu na strukturę przychodów i zakres dzia-

łalności podstawowej.

Stąd znacznie bardziej stabilnym roz-

wiązaniem pozostaje model wielogminny,

w którym kilka jednostek samorządu teryto-

rialnego uczestniczy bezpośrednio w struk-

turze właścicielskiej spółki. W takim ukła-

dzie – po spełnieniu ustawowo określonych

przesłanek – spółka może pełnić rolę

wspólnego operatora systemu komunalne-

go,a współwłaściciele zachowują wpływ

na strategiczne decyzje dotyczące rozwoju

infrastruktury, zakresu usług oraz polityki

kosztowej. Rozwiązanie to sprzyja także

tworzeniu trwałych struktur zarządzania,

zwłaszcza wtedy, gdy współpraca obejmu-

je nie tylko odbiór odpadów, lecz także

eksploatację punktów selektywnego zbie-

rania, stacji przeładunkowych lub lokalnych

instalacji przetwarzania. W warunkach

rosnących kosztów transportu szczególne-

go znaczenia nabiera możliwość optyma-

lizacji logistyki na obszarze większym niż

granice jednej gminy. Spółka działająca

w układzie międzygminnym może efektyw-

niej planować trasy odbioru, racjonalizo-

wać wykorzystanie taboru oraz ograniczać

liczbę pustych przebiegów, co w bezpo-

średni sposób wpływa na koszt funkcjono-

wania systemu. Korzyść ta staje się jeszcze

bardziej widoczna w warunkach zmian

wywołanych systemem kaucyjnym. Istotnym

elementem współpracy międzygminnej

pozostaje również możliwość wspólnego

planowania inwestycji infrastrukturalnych.

W przypadku pojedynczych gmin budowa

własnej sortowni, kompostowni lub rozbu-

dowanego zaplecza technicznego często

nie znajduje pełnego uzasadnienia ekono-

micznego, natomiast w modelu wielogmin-

nym inwestycja taka może osiągać wyma-

ganą skalę efektywności. Spółka komunal-

na staje się wówczas nie tylko wykonawcą

usług, lecz także operatorem infrastruktury

regionalnej.

Warto podkreślić, że znaczenie współ-

pracy międzygminnej wzrasta również

z perspektywy bezpieczeństwa organiza-

cyjnego. W sytuacjach kryzysowych, takich

jak nagłe ograniczenie dostępności instala-

cji zagospodarowania, skokowy wzrost

cen rynkowych lub zaburzenia po stronie

prywatnych operatorów, wspólna struktura

komunalna zwiększa zdolność samorzą-

dów do utrzymania ciągłości świadczenia

usług. W takich warunkach spółka komu-

nalna może pełnić funkcję bufora stabiliza-

cyjnego tak na poziomie kosztowym, jak

i na poziomie ciągłości operacyjnej systemu.

Stąd wydaje się, że w perspektywie

najbliższych lat rola spółek komunalnych

w układach międzygminnych będzie rosła.

Sprzyjają temu zarówno czynniki ekono-

miczne, jak i zmieniające się otoczenie

regulacyjne, w którym coraz większego

znaczenia nabiera odporność systemu

odpadowego na wahania rynkowe oraz

zdolność do długoterminowego planowa-

nia infrastrukturalnego.

Alternatywą pozostają bardziej złożo-

ne konstrukcje prawne związane ze współ-

pracą międzygminną bazujące zarówno

na rozwiązaniach ustrojowych (np. związki

międzygminne, porozumienia komunalne),

jak i na rozwiązaniach spółkowych.

Kierunki zmian legislacyjnych

i ich skutki dla spółek

komunalnych

Dyskusja nad przyszłym modelem

organizacji gospodarki odpadami komu-

nalnymi w Polsce coraz wyraźniej przesu-

wa się z poziomu bieżącego stosowania

przepisów na poziom przebudowy syste-

mowej. Wynika to z faktu, że obecne

rozwiązania prawne, mimo licznych nowe-

lizacji, nie eliminują podstawowych napięć

występujących pomiędzy odpowiedzialno-

ścią gmin za osiąganie poziomów recyklin-

gu, zasadą samofinansowania systemu

oraz rosnącą niestabilnością ekonomiczną

rynku usług odpadowych. W tych warun-

kach rola spółek komunalnych staje się jed-

nym z centralnych zagadnień projektowa-

nych zmian legislacyjnych.

Jednym z najważniejszych punktów

odniesienia pozostają projektowane zmia-

ny legislacyjne określane w debacie

publicznej jako pakiet reform systemu

komunalnego (komunikat MKiŚ o projekcie

opublikowanym w RCL (31.10.2025) [15]),

w tym rozwiązania procedowane

w ramach projektu UD252 [16]. Kierunek

proponowanych zmian wskazuje na

potrzebę zwiększenia elastyczności orga-

nizacyjnej gmin w zakresie powierzania

zadań własnych oraz lepszego dostosowa-

nia mechanizmów finansowych do real-

nych kosztów funkcjonowania systemu.

Choć szczegółowe rozwiązania pozostają

wciąż przedmiotem prac legislacyjnych, to

już obecnie można zauważyć tendencję do

wzmacniania zdolności samorządów do

samodzielnego stabilizowania lokalnych

systemów odpadowych.

W praktyce oznacza to stopniowe

odchodzenie od modelu, w którym dominu-

jącym instrumentem organizacyjnym pozo-

staje wyłącznie konkurencyjny wybór ope-

ratora usług, na rzecz modelu bardziej

zróżnicowanego, uwzględniającego lokal-

ne uwarunkowania infrastrukturalne i eko-

nomiczne. W szczególności podnoszona

jest także potrzeba stworzenia bardziej

przewidywalnych warunków funkcjonowa-

nia spółek komunalnych wykonujących

zadania o charakterze strategicznym dla

bezpieczeństwa komunalnego gminy.

Jednym z kluczowych czynników wpły-

wających na dalszą ewolucję systemu

pozostaje również wdrożenie rozszerzonej

odpowiedzialności producenta oraz jej

wpływ na finansowanie selektywnej zbiórki

i zagospodarowania odpadów opakowa-

niowych. Jeżeli mechanizmy rekompensują-

ce koszty gmin nie zostaną wystarczająco

precyzyjnie zaprojektowane to część cięża-

ru finansowego nadal pozostanie po stronie

lokalnych systemów komunalnych. W takim

układzie spółki komunalne będą musiały

funkcjonować w warunkach trwałej presji

kosztowej przy jednoczesnym ograniczeniu

możliwości bilansowania systemu przycho-

dami materiałowymi.

Drugim istotnym kierunkiem zmian jest

rosnące znaczenie zgodności systemu

odpadowego z celami klimatycznymi

i energetycznymi. Coraz częściej gospo-

darka odpadami przestaje być analizowa-

na wyłącznie jako system logistyczno-orga-

nizacyjny, a staje się elementem szerszej

polityki gospodarki zasobami, obejmującej

odzysk energii, ograniczanie emisji i zwięk-

szanie efektywności materiałowej. W takim

ujęciu spółki komunalne mogą w przyszło-

ści pełnić rolę podmiotów integrujących nie

tylko klasyczne zadania odpadowe, lecz

także działania związane z lokalną gospo-

darką obiegu zamkniętego.

Na tej podstawie można wyróżnić trzy

prawdopodobne scenariusze dalszego

rozwoju roli spółek komunalnych.

Pierwszy scenariusz ma charakter ada-

ptacyjny i zakłada utrzymanie obecnego

modelu przy stopniowym zwiększaniu zna-

instal.pcz.pl

5/2026

czenia spółek jako operatorów odbioru

odpadów oraz lokalnych punktów selek-

tywnej zbiórki. W tym wariancie gminy

zachowują ostrożność organizacyjną,

a rozwój spółek odbywa się głównie

poprzez rozszerzanie zakresu zadań

w granicach obecnych instrumentów praw-

nych.

Drugi scenariusz ma charakter integra-

cyjny i zakłada wzrost znaczenia spółek

wielozadaniowych oraz struktur między-

gminnych. W takim modelu spółka komu-

nalna staje się podmiotem łączącym funkcje

logistyczne, infrastrukturalne i planistyczne,

a współpraca międzygminna staje się pod-

stawowym narzędziem osiągania efektyw-

ności ekonomicznej.

Trzeci scenariusz można określić jako

model infrastrukturalno-strategiczny.

Zakłada on, że część spółek komunalnych

będzie rozwijać własne zdolności przetwa-

rzania, zarządzania frakcjami surowcowy-

mi oraz udziału w regionalnych łańcuchach

odzysku materiałowego. W tym układzie

rola spółki wykracza poza klasyczne wyko-

nywanie usług komunalnych i zbliża się do

funkcji lokalnego operatora bezpieczeń-

stwa surowcowego.

Niezależnie od przyjętego scenariusza

wspólnym elementem pozostaje potrzeba

wzrostu profesjonalizacji zarządzania.

Przyszła pozycja spółki komunalnej nie

będzie zależała wyłącznie od zmian usta-

wowych, lecz również od zdolności do

budowania wiarygodnych modeli koszto-

wych, prowadzenia transparentnej polityki

finansowej oraz planowania inwestycji

w perspektywie wieloletniej.

W konsekwencji można przyjąć, że

nadchodzące zmiany legislacyjne nie pro-

wadzą do marginalizacji spółek komunal-

nych, a przeciwnie mogą wręcz zwiększyć

ich znaczenie jako trwałego instrumentu

zarządzania lokalnym bezpieczeństwem

komunalnym, pod warunkiem że rozwój

tych podmiotów będzie oparty na wysokiej

zgodności prawnej, przejrzystości finanso-

wej oraz zdolności adaptacyjnej wobec

zmian systemowych.

Podsumowanie

Przeprowadzona analiza potwierdza,

że spółka komunalna może stanowić trwa-

ły instrument realizacji zadań własnych gmi-

ny w gospodarce odpadami, jednak

jej skuteczność organizacyjna i prawna

zależy od spełnienia określonych warun-

ków. Kluczowe znaczenie ma zachowanie

zgodności pomiędzy zakresem powierza-

nych zadań, właściwym trybem ich

przekazania oraz przejrzystym modelem

finansowania, który pozostaje odporny

na ocenę organów nadzorczych i kontrol-

nych.

W obecnym stanie prawnym nie

wystarcza już samo posiadanie przez gmi-

nę własnego podmiotu wykonawczego.

Spółka komunalna musi funkcjonować

w ramach jasno zdefiniowanego modelu

organizacyjnego, w którym relacje właści-

cielskie, zakres działalności operacyjnej

oraz sposób kalkulacji kosztów tworzą

spójny system zgodny z wymaganiami pra-

wa zamówień publicznych i zasadami

finansowania gospodarki odpadami komu-

nalnymi.

Analiza wykazała, że model oparty

wyłącznie na mechanizmie konkurencyjne-

go wyboru operatora nie zawsze gwaran-

tuje stabilność lokalnego systemu odpado-

wego. W warunkach koncentracji rynku,

ograniczonej liczby wykonawców oraz

rosnącej zmienności kosztów coraz więk-

szego znaczenia nabiera zdolność gmin do

budowania własnych zdolności operacyj-

nych. W tym ujęciu spółka komunalna pełni

funkcję nie tylko wykonawczą, ale również

stabilizacyjną, ograniczając podatność sys-

temu na wahania rynku usług. Stąd w per-

spektywie strategicznej szczególnego zna-

czenia nabiera zdolność spółek komunal-

nych do funkcjonowania w modelach

współpracy międzygminnej. Rosnące kosz-

ty infrastruktury, logistyki oraz wymagania

związane z poziomami recyklingu powo-

dują, że pojedyncza gmina coraz częściej

nie dysponuje skalą umożliwiającą pełną

efektywność organizacyjną. Istotnym wnio-

skiem pozostaje także to, że system kaucyj-

ny zasadniczo zmieni ekonomiczne warun-

ki funkcjonowania lokalnych operatorów

komunalnych.

Rozumiejąc ten stan projektowane

zmiany legislacyjne wskazują, że rola spół-

ek komunalnych będzie w najbliższych

latach rosła, jednak nie w sposób automa-

tyczny. Wzrost znaczenia tych podmiotów

będzie uzależniony od zdolności samorzą-

dów do prowadzenia profesjonalnej polity-

ki właścicielskiej, zachowania przejrzystości

kosztowej oraz dostosowania modeli orga-

nizacyjnych do nowych uwarunkowań

regulacyjnych.

Podziękowania

Praca została opracowana w ramach

subwencji statutowej Politechniki Często-

chowskiej Wydziału Infrastruktury i Śro-

dowiska.

Literatura

[1] Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzyma-

niu czystości i porządku w gminach, tekst jedno-

lity (t.j. Dz.U. 1999 nr 132 poz. 622)

[2] Dolewka Z. (2017). Funkcjonowanie spółek

komunalnych w Polsce. Prace Naukowe Uniwer-

sytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, nr 477,

s. 59–72. DOI: 10.15611/pn.2017.477.05

[3] Kulesza M. (2012), Municipal services manage-

ment - scope and legal challenges, Samorząd

Terytorialny, nr 7–8, s. 7–24

[4] Smol M., Kulczycka J., Czaplicka-Kotas A.,

Włóka D. (2019). Zarządzanie i monitorowanie

gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce

w kontekście realizacji gospodarki o obiegu

zamkniętym (GOZ). Zeszyty Naukowe Instytutu

Gospodarki Surowcami Mineralnymi PAN,

nr 108, s. 165–184. DOI: 10.24425/znig-

sme.2019.130174

[5] Badanie rynku usług związanych z zagospoda-

rowaniem odpadów komunalnych w instala-

cjach w latach 2014-2019; Urząd Ochrony

Konkurencji i Konsumentów, Warszawa, 2020;

https://www.zpgo.pl/images/Raport_rynek_

odpadów.pdf

[6] Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodar-

ce komunalnej, tekst jednolity (t.j. Dz.U. 2021

poz. 679)

[7] Ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo

zamówień publicznych, tekst jednolity (t.j. Dz.U.

2024 poz. 1320)

[8] Ważny wyrok TSUE ws. zamówień in-house. Co

dalej ze zlecaniem odbioru odpadów przez

gminy? https://samorzad.pap.pl/kategoria/

prawo/wazny-wyrok-tsue-ws-zamowien-

house-co-dalej-ze-zlecaniem-odbioru-

odpadow-przez (dostęp: 17.03.2026 r)

[9] Wystąpienie pokontrolne P/22/083 - Prawi-

dłowość naliczania i egzekwowania opłat za

gospodarowanie odpadami komunalnymi

w wybranych gminach województwa mazo-

wieckiego, NIK, 2022

[10] Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu:

rozstrzygnięcie dot. relacji gmina–związek mię-

dzygminny w systemie odpadowym (Zdzieszo-

wice, „Czysty Region”). Uchwała nr 3/5/2023

[11] Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku:

rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie pokrycia

kosztów systemu i nadwyżek opłaty (Rumia).

Uchwała Nr 089/g125/P/24

[12] Rozporządzenie Ministra Klimatu I Środowiska

z dnia 8 lipca 2024 r. w sprawie wysokości

kaucji dla poszczególnych rodzajów opako-

wań objętych systemem kaucyjnym (Dz.U.

2024 poz. 1046)

[13] Zasady - Ministerstwo Klimatu i Środowiska -

Portal Gov.pl https://www.gov.pl/web/klimat/

system-kaucyjny-zasady (dostęp: 18.03.2026)

[14] Projekt ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu

czystości i porządku w gminach - Kancelaria

Prezesa Rady Ministrów - Portal Gov.pl https://

www.gov.pl/web/premier/projekt-ustawy-o-

zmianie-ustawy-o-utrzymaniu-czystosci-i-

porzadku-w-gminach (dostęp: 18.03.2026 r)

[15] MKiŚ: Projekt ustawy o zmianie ustawy o utrzy-

maniu czystości i porządku w gminach opubli-

kowany w RCL (komunikat) | PAP MediaRoom

portal. https://pap-mediaroom.pl/polityka-i-

-spoleczenstwo/mkis-projekt-ustawy-o-

zmianie-ustawy-o-utrzymaniu-czystosci-i-

porzadku-w (dostęp: 19.03.2026 r)

[16] OSR do projektu UD252: uzasadnienie, dane

o PSZOK i koszty punktów oraz liczba PSZOK

w Polsce https://www.zpp.pl/storage/libra-

ry/2025-11/17b1ff46ff37408cd0cfb-

b7074e326cf.pdf (dostęp 19.03.2026 r)

Gospodarka odpadami